靳乐山  中国生态补偿政策研究中心执行主任，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师

农业是绿色产业，绿水青山大多是在农村地区，不论是浙江安吉毛竹林的竹产业发展，还是江西婺源油菜花的乡村旅游，“绿水青山就是金山银山”的理念从一开始就和农业农村紧密相连。

我国2024年颁布的《生态保护补偿条例》把生态补偿机制概括为财政纵向补偿、地区横向补偿和市场机制补偿等三大类。农业作为主要是利用自然资源和环境从事生产的第一产业，天然地和市场机制补偿同构，这是农业开展“两山”转化的产业基础。本文从生态补偿的政策要求和市场机制的本质特性出发，探讨中国促进农业“两山”转化实践的基本条件和激励机制。

生态补偿的政策要求

中国的生态补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。中国生态补偿坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，坚持激励与约束并重，坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一。国家要求充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展，拓展生态产品价值实现模式。国家鼓励、支持生态保护与生态产业发展有机融合，在保障生态效益前提下，采取多种方式发展生态产业，推动生态优势转化为产业优势，提高生态产品价值。发展生态农业应当完善农村集体经济组织和农村居民参与方式，建立持续性惠益分享机制，促进生态保护主体利益得到有效补偿。要求地方各级人民政府加快培育生态产品市场经营开发主体。国家正建立健全统一的绿色产品标准、认证、标识体系，推进绿色产品市场建设。

贵州省黔南州罗甸县羊场梯田 ( 史传鸿 摄 )

《生态保护补偿条例》是中国总结过去25年来生态保护补偿政策实践经验、提炼生态保护补偿有效做法、稳定生态保护补偿各方利益关系、明确各级政府和其他相关方生态保护补偿责任的重要立法成果。生态保护补偿作为我国生态文明建设八项制度之一，《条例》颁布后各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。

市场机制的本质特性

市场机制是现代经济体系高效运行的核心逻辑，其精髓在于通过价格信号、竞争与供求关系这三大基本要素的自发互动，实现对稀缺资源的有效配置。

价格信号是市场机制的“指挥棒”和“信息枢纽”。它以一种自运行的方式，综合反映了资源的稀缺程度、商品的供求状况以及消费者的偏好。价格机制无需指令、自动引导生产和消费决策。竞争是市场机制的“发动机”和“净化器”。无数自主决策的生产者和消费者在市场中自由博弈，实现自身利益。供求关系是市场机制的“调节器”和“平衡仪”。供给与需求在市场中动态变化，二者的相互作用直接决定了价格的波动，而价格波动又反过来调节供求，形成一个趋向均衡的闭环反馈系统。这种自发的调节能力，使得市场能够相对灵活地适应外部变化，实现资源的动态优化配置。

市场机制的有效运行依赖于清晰的产权界定、自由进入与退出的市场环境、充分的竞争以及法治保障。同时，市场机制难以有效提供公共产品。在具有公共物品特性的产业中，必须辅以适度的政府宏观调控与法治监管，以弥补其缺陷，维护社会公平与长期稳定，最终实现效率与公平的有机统一。

我国从党的十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，到党的二十大报告中的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，党的二十届三中全会通过的《决定》再次强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持和完善社会主义基本经济制度”，2025年国务院制定《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案》，进一步把市场机制的作用从商品市场扩展到要素市场。

农业“两山”转化的条件

农业“两山”转化离不开政策与市场、生态与循环、技术与品牌以及融合与多元等条件。

一、政策与市场：双轮驱动的基础条件

“两山”转化离不开政府政策引导和市场的协同，这是其实现的制度基础。多数乡村生态产品具有公共性、公益性和外部性特征，优化构建“高效市场+有为政府”的协同体系，以“政府保障制度公平、市场提升资源配置效率”为原则，是推动乡村生态产品价值实现的关键。陕西省留坝县在全省率先成立县、镇两级两山公司，组建两山集团，搭建“一公司两院五中心”架构，通过资源整合，盘活约10万亩闲置林地、土地，获得银行授信15亿元，为“两山”转化提供了组织保障和资金支持。江西省上犹县则通过VEP（特定地域单元生态产品价值）核算、抵押、交易、变现全过程制度体系，实现全省首单2亿元VEP生态资产权益质押贷款项目落地，走出了资源变资产、资产变资本、资本变资金的生态产品价值实现新路子。

二、生态与循环：可持续利用的自然条件

健全的生态系统与完善的生态功能是持续提供优质生态产品的基础，生态保护与修复是“两山”转化的自然前提。留坝县严守耕地和生态保护红线，深入推进资源节约保护，推行生态绿色种养模式，该县严格投入品减量施用，推广绿色农资与精准测土施肥，落实化肥控量增效、农药减施增效、兽药减量增效三大行动。重庆市万州区在生态循环方面探索出“猪—肥—果—料”的生态链，93.5%的畜禽粪污得到综合利用，成为41万亩柑橘园的养料来源，实现了农业废弃物的资源化利用。青海省湟源县则立足绿色有机农畜产品输出地重点示范县建设，加快构建草畜平衡、粮饲兼顾、种养结合、农牧循环生态农牧业发展模式。

村民在贵州省威宁彝族回族苗族自治县双龙镇高坡村采摘万寿菊 ( 新华社记者 杨文斌 摄 )

三、技术与品牌：价值提升的创新条件

科技创新与品牌建设是提升生态产品价值的重要手段，为“两山”转化提供持续动力。留坝县大力培育“留字号”品牌，建立“科技型中小企业—高新技术企业—瞪羚企业”分层培育机制，2024年，该县技术合同成交额、科技型中小企业、高新技术企业数量分别增长36.46%、77.78%、100%，为农业绿色发展提供了强有力的科技支撑。江西省赣州市打造“赣南脐橙”连续11年稳居全国水果类地理标志区域品牌榜首，品牌价值突破700亿元。“赣南茶油”连续8年入选地理标志区域品牌百强榜，首次参评的赣南高山茶，品牌价值即达20.27亿元。重庆市巫山县的脆李品牌价值在2025年攀升至105.17亿元，14万余吨脆李销售额预计可达14亿元左右，品牌赋能效果显著。

四、融合与多元：产业拓展的路径条件

产业融合与业态创新是拓展“两山”转化路径的重要条件，能够实现生态产品的多重价值。广西融安县板榄镇四平村村民巫相球打造“罗汉果+油茶+金桔+林下养殖”模式，让山地效益在层层布局中充分激活，这种立体种养模式不仅提高了土地利用率，还形成了良性生态循环。云南省景洪市坚持“林间种、林下采、林中游”，打造“森林+”产业格局，发展“森林+蔬菜”“森林+中药材”“森林+养殖”“森林+生态康养”等多元产业。

各地的实践表明，“两山”转化的核心在于建立生态产品价值实现的完整链条。从江西省上犹县的VEP核算，到重庆巫山脆李的品牌赋能，再到云南景洪的“森林+”产业，这些成功案例共同勾勒出一幅“百姓富与生态美有机统一”的乡村振兴画卷。随着更多地区探索出适合本地的“两山”转化路径，乡村的绿水青山将不断释放出巨大的经济价值，为农业农村现代化注入源源不断的动力。

农业“两山”转化的激励机制

农业“两山”转化需要一套有效的激励机制来推动。这些机制主要围绕项目与资金引导、市场与金融创新、生态价值量化应用以及社区共建与利益联结等方面，共同激发农业生态价值实现。

一、项目与资金激励

项目和资金是启动和支撑“两山”转化的关键杠杆，包括财政直接奖补和项目产业扶持。

财政直接奖补与激励：许多地方政府设立专项资金，对开展绿色、有机认证的农业经营主体进行奖补。例如，赣州市对获得有机认证的合作社给予资金奖励，杭州市对持续持有绿色食品认证的主体和获得地理标志农产品认证的主体给予数万至数十万元的市级奖补。此外，对使用有机肥、种植绿肥等绿色生产技术也会有投入支持，台州市每年投入约3200万元用于推广配方肥、有机肥和农药包装废弃物回收。

村民在采摘西红柿（王纯亮 摄）

项目与产业扶持：中央政府层面通过国家绿色发展基金、EOD（生态环境导向的开发）模式试点等项目，吸引社会资本投入生态产业。地方上则普遍采用支持龙头企业成为“链主”，从而带动整个产业链发展和农民增收。杭州市通过实施国家级、省级项目来推动绿色优质农产品全产业链发展，台州市财政也对入选省级重点培育的产业链和新认定的农业龙头企业给予奖励。

二、权益市场与绿色金融激励

让生态价值进入市场交易或获得金融支持，能有效提升“绿水青山”的“变现”能力。近年各地创新出生态权益交易和各种“两山”金融产品，极大激励了农业的“两山”转化。

生态权益交易：一些地区探索林业碳汇交易，如丹凤县按照国际核证碳标准开发油松林碳汇项目并完成挂网公示，为未来交易奠定基础。延庆区的黑汉岭村也探索了“生态权益交易”模式。

“两山”金融产品：针对生态产业融资难问题，出现了“两山贷”等特色金融产品。丹凤县通过开发“两山贷”，累计发放了1.14亿元贷款。安吉县通过资源整合盘活闲置林地、土地，获得银行授信15亿元，为“两山”转化提供了资金支持。

三、生态价值标签激励

将生态系统提供的产品和服务价值量化，并使之与考核、补偿等挂钩，是激励基层实践“两山”理论的重要创新。

GEP核算与考核：建立生态系统生产总值（GEP）核算体系，并将GEP增长纳入地方政府或部门的考核评价。丹凤县探索GEP与GDP双考评制度，引导构建绿色发展新格局。

GEP结果应用激励：将GEP核算结果直接与生态补偿资金分配挂钩，让保护生态的地方获得实实在在的经济回报。北京市延庆区率先完成GEP补偿奖励资金兑现，总金额超过2000万元，覆盖了多个乡镇。安吉县也创新开展乡镇（街道）GEP综合奖补，提升基层的生态环境建设及共富产业发展水平。

四、社区共建与利益联结激励

社区共建与利益联结激励，是确保“两山”转化成果能够惠及广大农民、实现共同富裕的关键。它核心解决的是“资源从农民手中来，效益如何回到农民手中去”的问题。

社区共建与利益联结可以通过多种方式，让村民参与到生态价值转化中并分享收益。例如资源与资产入股，将静态资源转化为持续收益。安吉县的“两入股三收益”模式中，村民和村集体可以将山林、土地、闲置农房等资源量化入股到由“两山合作社”统筹的项目中。由此获得租金、薪金和股金三重收益。福建沙县区的“村企农”联营模式中，村集体、村民个人与社会企业共同认购山林股权。村民出资认购后，可按股金获得预分红，并在后续林木砍伐时获得二次分红。

以上激励机制在实践中往往相互配合、协同发力，共同推动农业生态优势转化为农业经济优势。