张志强 国家气候战略中心合作部主任

雷洁琼 国家气候战略中心合作部助理研究员

岳书旭 国家气候战略中心合作部助理研究员

当前，全球气候治理正进入全面落实《巴黎协定》的关键时期，中国积极稳妥推进落实碳达峰、碳中和目标，是世界绿色发展的坚定行动派和重要贡献者。通过构建并实施碳达峰碳中和“1+N”政策体系、推动形成绿色生产生活方式，中国不仅以提前完成部分2030年国家自主贡献目标，彰显了大国担当与行动效能，更提出了碳达峰阶段后全经济范围、全温室气体净排放下降等一揽子应对气候变化目标，进行面向碳中和的全局性、系统性布局。这一历史性突破，标志着中国在应对气候变化的道路上迈出了更加坚实的步伐。 

提升目标：从二氧化碳到全经济领域温室气体减排

在碳达峰、碳中和目标提出初期，中国的政策和市场机制的建设重点主要集中在能源活动产生的二氧化碳。随着应对气候变化工作的深入，党中央、国务院决策部署的2035年国家自主贡献目标，首次将甲烷、氧化亚氮、含氟气体等非二氧化碳温室气体纳入总量控制范围，历史性地实现了相对下降目标向绝对下降目标的转变，标志着应对气候变化工作向全经济领域、全链条综合治理纵深推进。

根据世界银行的数据，2022年中国二氧化碳排放总量(不含土地利用、土地利用变化和林业：LULUCF)为125.27亿吨二氧化碳当量，温室气体排放总量(不含LULUCF)为151.60亿吨二氧化碳当量。随着温室气体管控范围的扩大，中国将增加超过20亿吨二氧化碳当量的减排覆盖量，显示了更为积极进取的战略决心。到2035年，中国温室气体净排放较峰值下降绝对量预计将超过10亿吨二氧化碳当量，为碳排放控制增添明确指导和强有力的约束性目标。

在碳中和愿景的引领下，中国正在逐渐完善加快能源结构、产业结构以及生活方式等全面转型的战略框架，涵盖了能源、工业、建筑、交通、农林业等部门。有序推动全国碳排放权交易市场扩围，在原有发电行业的基础上，新增纳入钢铁、水泥、铝冶炼三个行业，纳入排放规模占全国碳排放总量的比例从最初的40%扩展到60%，到2035年预计覆盖全国80%的碳排放。在全面转型的过程中，中国坚持减缓和适应并重，提出到2035年气候适应型社会基本建成的目标，并通过生态保护和基于自然的解决方案推动碳汇能力提升。与此同时，应对气候变化的法律制度体系也在不断完善。一方面，加快推进生态环境法典与碳达峰碳中和相关专项法律法规的研究制定，强化标准、监测和碳足迹管理体系建设。另一方面，推动建立由能耗双控向碳排放双控转型的新机制，明确了碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，为精准控制碳排放、实现碳中和目标提供了有力的制度保障。

乌蒙深处 (袁德志 摄）

优化路径：从双轮驱动到多领域协同发力

实现碳达峰、碳中和目标，不仅需要市场“看不见的手”与政策“看得见的手”协同发力，更依赖于一套不断完善的政策框架、一个日益活跃的碳市场，以及为这场深刻转型提供持久动力的核心支撑。

在政策层面，中国已构建起以《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为纲领的“1+N”政策体系，并正进入精细化落实与动态评估的新阶段。这一深化体现在制度构建的精准化——正加快从能耗双控向碳排放双控全面转型，并着手制定碳达峰碳中和综合评价考核体系；也体现在持续的动态优化上，通过加强部门协调与数据共享，提升政策效能。同时，中国坚持减缓与适应并重，《国家适应气候变化战略2035》的发布，标志着中国在系统提升气候韧性、全面建设气候适应型社会方面迈出了关键一步。

在市场层面，全国碳市场正通过“扩围”与“收紧”不断深化。将钢铁、水泥、铝冶炼等行业纳入市场，以及《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》的发布，明确了从强度控制转向总量控制的中长期路径。通过引入碳质押、碳回购等金融工具，市场得以盘活企业碳资产，引导生产要素向绿色低碳领域流动。而强化监管、防范金融风险，则为市场的健康运行守住了底线。

这场转型遵循着清晰的阶段路径。当前至2030年(碳达峰前)，核心在于协同机制的初步建立与重点领域突破，如推动产业结构绿色转型和能源结构优化；2030年至2035年(达峰后稳中有降)，则进入体系化深化阶段，政策全面协同，并设立全经济范围的绝对量减排目标；2035年后(迈向碳中和)，将追求所有领域的深度脱碳与协同增效，完成制度全面转型。值得注意的是，中国的气候政策重心正在实现一次关键性的跃迁。从聚焦2030年前的“碳达峰”加速向2060年“碳中和”进行前瞻性、系统性的布局。这一转变的核心特征，是从解决增量问题转向规划存量的彻底革命。在碳达峰阶段，其核心是“控增量”，政策主要着眼于遏制碳排放增长速度，实现能源结构优化和重点行业节能改造。而面向碳中和的布局，则要求对整个能源系统和工业体系进行深度、彻底的绿色重塑，其核心是“去存量”。

这种前瞻性布局已在当前的政策工具与市场设计中清晰显现。一是碳市场的制度预设。当前全国碳市场从“强度控制”转向“总量控制”的明确路径，正是为碳中和时代的绝对减排铺平道路。配额分配从免费为主转向免费与有偿相结合，并逐步提高有偿比例，旨在向企业传递明确的长期碳成本信号，从而倒逼企业投资零碳甚至负碳技术。二是技术创新的赛道切换。政策激励正从支持提高能效等“减碳”技术，转向布局未来具有颠覆性的 “无碳”技术。例如，到2035年标志性产业目标(如新能源汽车成为主流)的设定，以及对氢能、新型储能、碳捕集利用与封存等前沿领域的大力投入，都是在为碳中和时代构建全新的技术

供给体系。三是监管与考核的导向演变。建立产品碳足迹体系、研究探索碳关税政策、以及将协同效益纳入考核，这些举措不仅是为了当下的环境治理，更是在为未来可能形成的全球绿色贸易规则和碳边界机制做准备，确保中国产业在未来数十年内的国际竞争力。

然而，政策和市场构成的驱动框架，其高效运转离不开三大根本支撑动力的赋能。首先，科技创新是核心引擎。碳市场本身通过价格信号激励低碳技术研发，自愿减排市场则为先进技术提供了价值实现的多元路径。其次，公正转型是平稳过渡的保障。必须在推进碳市场建设的同时，统筹好能源安全、产业链供应链安全与民生保障，通过精准政策和区域差异化策略，确保转型过程公平、成果共享。最后，深度参与全球治理是关键一环。中国正通过南南合作、在COP等国际场合积极发声，从全球气候治理的参与者向贡献者与引领者转变，并通过国际交流合作，推动国内碳市场规则与国际标准衔接，为未来可能的跨境链接奠定基础。

中国正通过政策与市场的“双轮驱动”和金融、科技、产业与国际协作的坚实支撑下，稳步迈向碳中和的未来。其政策体系已展现出清晰的战略纵深，不再局限于实现碳达峰的短期目标，而是以终为始，将碳中和的终极愿景转化为当前制度的改革动力与未来的产业布局，驱动一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。

贵州省贵阳市观山湖公园 (李鹤 摄)

务实行动：从局部试点到新质生产力引领高质量发展

党的十八大以来，党中央将应对气候变化摆在国家治理更加突出的位置，实施积极应对气候变化国家战略，作出了实现碳达峰碳中和的重大战略决策，把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，采取积极行动并取得了明显成效。

一是绿色转型成为经济社会发展的新引擎。在双碳目标下，以化石燃料为基础的传统行业加速转型升级，积极探索绿色低碳的发展新模式，传统产业升级改造取得了显著成效。通过发布绿色低碳转型产业指导目录，推广绿色技术和绿色低碳先进技术示范项目等工作，中国煤炭消费比重由2020年的56.8%下降到2024年的53.2%，非化石能源消费比重由15.9%提高至19.8%。根据国家发改委数据，中国已培育66个国家级战略性新兴产业集群、6400多家国家级绿色工厂、490余个绿色工业园区。2024年，中国单位国内生产总值能耗比2020年下降11.6%，相当于减少11亿吨二氧化碳排放量，这是“双碳”目标提出五周年中国绿色转型取得的重要成果。

二是清洁能源成为中国发展的新动能。通过大力发展新能源产业，以太阳能、风电、水电、生物质能和核电为代表的清洁能源发展迅速，并逐步淘汰煤电等落后产能。“十四五”以来，中国构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系，建成了全球最大最完整的新能源产业链，截至2025年6月底，非化石能源装机容量达22.2亿干瓦，占总装机容量比例达60.9%。

三是多层次的碳市场逐步成为资源配置的新机制。自2010年开展碳市场试点以来，全国碳市场建设由小到大，从单一的发电行业拓展到了钢铁、水泥、铝冶炼行业，覆盖了中国60%的排放量，形成了全国强制碳市场、国家核证自愿减排量(CCER)和地方碳普惠为主体的多层次市场交易机制。全国碳市场覆盖范围从发电行业扩围至钢铁、水泥、铝冶炼四大行业，覆盖碳排放量约80亿吨(占全国总量60%以上)，截止到2025年10月底，全国碳市场碳排放额总成交量7.7亿吨，累计成交额518.19亿元。

四是新质生产力逐步成为推进绿色转型的内生驱动力。新质生产力以创新为特征，本质是先进生产力。在双碳背景下，创新正以前所未有的深度和广度，渗透到能源、工业、农业等各个领域，成为推动中国实现高质量发展的内生动力。二氧化碳化学链矿化利用技术，以二氧化碳和电石渣为原料生产绿色微米级碳酸钙，成为二氧化碳的高值化利用“金钥匙”。近年来，电化学储能、抽水蓄能和源、网、荷、储协同互动的智能电网技术方面取得了长足进步，工业物联网(IloT)、人工智能(AI)和大数据等数字技术，通过对生产过程中的能耗、物耗和污染物排放进行实时监控、精准分析和智能优化，实现了降碳节能减排协同管理。

“十四五”以来，中国的双碳工作取得长足进展，但是也要看到其中存在的问题。一是国内推进双碳工作还存在上热下冷的问题，基层工作中对于双碳工作的认识和力量还有待于加强。二是双碳的法规政策体系需要进一步完备。目前双碳工作还没有一部上位法，同时随着“十五五”由能耗双控转向碳双控，随着碳达峰由二氧化碳达峰调整为全经济口径的温室气体达峰，原有的政策工具、标准也要进行同步调整。三是市场机制的作用有待于进一步加强，全国碳排放权交易市场还不能覆盖主要排放行业，以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场还需要进一步完善，全国碳市场与绿电、绿证的政策衔接还有待于加强。四是重塑新全球绿色产业链和价值链任重道远。但是随着国际产业博弈的加剧，国际社会利用绿色贸易壁垒限制中国在关键原材料和技术的做法短期内不会停止。因此，在国内实现产业升级的同时，推进全球产业链和价值链的重构，仍然是当前面临的重要课题。

中国气候公报显示，2024年，全国平均气温10.9℃，为1951年以来历史最高。双碳作为破解全球气候变化的根本之策是功在当代利在干秋的国家大计。随着“十四五”趋近尾声，国内双碳工作平稳推进，为“十五五”和2030年前实现碳达峰奠定了基础。从系统变革的角度来看，从“碳达峰”到“碳中和”并非简单的线性延伸，而是一场涉及能源结构、产业体系、科学技术和全球治理的全方位、深层次变革。

中国碳达峰和碳中和的实践，不仅关乎自身永续发展，也对构建人类命运共同体的切实贡献。在当前变乱交织的国际环境下，保持战略定力，重塑未来的国家竞争优势，积极发展清洁能源，减少对于国际传统能源的依赖，增强内生发展的动力，对于实现民族复兴百年梦想具有战略意义。