于宏源 同济大学政治与国际关系学院长聘特聘教授

谢建智 上海国际问题研究院研究生

《巴黎协定》进入实施阶段后，全球气候治理的推进路径经历了从规则塑形到执行落地的再定位。格拉斯哥(COP26)完成了实施细则的关键拼图，特别是在第6条市场机制、共同时间框架和统一透明度制度方面，为不同发展阶段国家的贡献提供了可比较、可核查的制度条件；沙姆沙伊赫(COP27)将“损失与损害基金”纳入多边机制，并提出面向国家与非国家行动体的适应议程，脆弱国家的风险与公正诉求进入了预算和工具层面；迪拜(COP28)通过首次全球盘点与“阿联酋共识”，明确了可再生能源扩张与能效提升的方向，并启动了"损失与损害基金"运作与全球适应目标(GGA)框架搭建；巴库(COP29)转向全球资金新集体量化目标(NCQG)与融资路线图，提出了到2035年的年度规模与“发达国家带头”的框架性安排。总体来看，四届大会形成了“规则确立一盘点校准一融资方向”的连续推进，但资金结构与来源工具、国内外政策一致性与问责链条，以及多边与俱乐部机制的嵌合仍未闭合。作为被寄予厚望的“实施cop”(implementationcop)，贝伦(cop30)在气候资金、公正转型和适应框架等方面有了新的进展，但在化石能源路线图、适应指标的可操作性以及资金兑现机制等方面仍留下明显缺口。

2021年格拉斯哥会议标志着《巴黎协定》全面实施的关键起点，核心贡献是弥补“规则书”未完成环节，确立第6条合作方法与减排机制，提供统一会计口径；出台共同时间框架和透明度制度，保障国家自主贡献(NDC)提交更新的可比标准。格拉斯哥会议将“与1.5℃路径一致”嵌入2030年前行动逻辑，推动领域政策工具从宣示性目标转向预算化与时间表化，完成从共识政治向合规政治的过渡，但其可持续性依赖后续资金与工具供给。

在巴西亚马孙州首府马瑙斯拍摄的热带雨林 (新华社记者 王天聪 摄)

2022年沙姆沙伊赫会议延续机制化进程，确立“损失与损害基金”制度框架，推出适应议程，标志适应进入指标化与预算化管理流程。沙姆沙伊赫会议中，脆弱国家诉求转化为具体机制，发达国家强调资金多元与市场化工具，发展中国家要求稳定来源，博弈显示制度承诺需财政与政治兑现。

2023年迪拜会议通过首次全球盘点确立“阿联酋共识”，明确可再生能源三倍增长、能效翻倍目标及化石能源转型方向，推动损失与损害基金运作和适应框架构建，但执行仍存挑战。迪拜会议在资金、市场会计层面仍存未决问题，会内外倡议增多带来示范与副作用，需建立多边与俱乐部机制接口。

2024年巴库会议转向全球资金新集体量化目标(NCQG)与融资路线图，明确2035年年度融资规模及发达国家责任，但非债工具占比低，主权风险分担等系统性问题未纳入规则化解决方案。

2021年以来四届会议取得阶段性成果，但未形成“指标一预算一项目一评估”闭环，需连接多边共识与地区行业机制。

气候治理主要矛盾包括：其一，资金与目标错位，量、源、价、流向四维度未闭环，承诺兑现难，私营资本意愿低，资金流向失衡。资金错位导致脆弱国家项目难落地，中等收入国家绿色投资机会成本上升。其二，《巴黎协定》规则与执行断裂，化石能源减量审慎化，碳会计口径不统一影响信用质量与市场效应。其三，治理碎片化加剧，多边外倡议增多但缺乏嵌合机制，增加发展中国家成本。其四，错位问题加剧，升温目标难实现，执行赤字代价高。问题已从“要不要做”转向“如何做成”，依赖制度工程化与问责化。

作为对2024年巴库COP29新集体量化(NCQG)目标的延续，2025年气候大会需要继续推进2035年资金规模及路线图。2025年贝伦COP30在此基础上，并未重新在金额层面进行博弈，而是通过《共同体决定》(Mutir⃞ODecision)和"贝伦一揽子计划"等文件，将NCQG与实施路径纳入整体决议之中：一是重申发达国家在3000亿美元目标中承担“带头作用”，同时鼓励其他具有能力的行为体参与1.3万亿美元资金动员；二是以“巴库一贝伦1.3万亿美元路线图”为抓手，将资金议题从一次性承诺转为持续至2035年的执行进程。相应地，贝伦方案在适应资金方面提出，到2035年在2025年水平基础上至少实现“三倍”增长，并与“巴库适应路线图”的工作安排相衔接，以期在下一轮全球盘点前提升适应投入的可预见性。

"雪龙2"  号极地科考破冰船在北冰洋科考 (新华社记者刘诗平 摄)

在这一框架下，气候资金议题呈现出“部分前进、部分固化”的状态。一方面，3000亿美元与1.3万亿美元路线图在数量上显著高于以往承诺，被视作气候资金体系发展以来较大规模的一次集体抬升。另一方面，贝伦并未围绕NCQG的“质量”给出更细化的制度安排。例如，公共捐款在总体资金中的目标比例尚不明确，对于传统发展援助简单“贴上气候标签”的问题仍缺乏操作性约束；在利率上行和债务压力加剧的背景下，如何防止新增资金进一步加重发展中国家的债务负担，也尚未形成共识。从表面来看，适应资金“三倍”承诺具有一定象征意义，但从执行角度看，其基础仍然较为薄弱。贝伦方案及相关媒体报道普遍承认，该目标缺乏清晰的基准年、阶段性考核节点以及分摊方式，更多是一种带有方向性的政治号召。现有研究对发展中国家适应资金需求的估算明显高于“三倍”于当前水平的数额，适应资金在整体气候资金中的占比也未获得硬性提升，这使得“数量上前移、结构上滞后”的情况并存。

值得注意的是，贝伦决议首次在较为系统的框架下处理“气候与贸易”的交叉议题。《共同体决定》对与气候变化相关的单边贸易措施提出关切，重申气候措施应符合开放、非歧视的国际经济秩序原则，不应构成任意或不合理的歧视，或对国际贸易的变相限制，并决定在今后几年内召开多场专题对话，讨论贸易在气候行动中的机遇与挑战。这一表述在一定程度上将发展中国家对于边境调节机制等气候相关贸易措施的担忧纳入多边文本，并为后续在多边框架下讨论气候一贸易接口预留了程序空间。

总体而言，贝伦在资金议题上的主要贡献，在于通过NCQG、1.3万亿美元路线图和适应资金"三倍"目标，提供了一个具有时间指向的“规模锚”，并开始尝试将资金、贸易与公平问题放在同一议程中加以讨论。但在“源一价一流向”的结构化设计层面，相关安排仍停留在原则与框架阶段，资金结构与风险分担机制的关键问题并未得到实质性推进。

2025年贝伦COP30在东道国的推动下，被多方定位为“适应cop”。从过程结果来看，会议确实在全球适应目标(GlobalGoalonAdaptation，GGA)的指标化建设方面取得了进展：大会通过了一套59项非约束性的全球适应指标，用于跟踪各国在水资源、粮食安全、健康、生态系统、基础设施与生计等领域的适应行动，同时也涉及资金、技术与能力建设等实施要素。这一指标体系为GGA提供了一个初步的可观测框架，有助于在未来的国家适应计划(NAP)和透明度制度下，对适应努力进行更系统的报告与比较。但从制度效能角度看，指标体系本身的争议和实施条件的不足，使得“适应cop”的预期并未完全实现。其一，指标清单在谈判后期经历了大幅删减与修改，引发了多方的不满。多个发展中国家和发达国家集团在闭幕阶段公开表达对最终文本的保留意见，认为59项指标在反映发展中国家实际处境、突出资金与实施手段的重要性方面有所削弱。部分原有草案中更具针对性的指标被压缩为较笼统的表述，弱化了指标体系在指导国家政策与项目设计方面的操作性。其二，“可测量”与“可实施”之间仍存在明显距离。即便在技术上形成了指标清单，许多发展中国家在数据采集能力、项目储备、跨部门协调机制等方面仍面临结构性约束。贝伦方案提出要通过“巴库适应路线图”加强对适应规划与实施的支持，但并未明确相应的资金安排、技术援助渠道或制度性支撑，导致指标体系与具体实施之间仍有较大落差。其三，森林与原住民议题在政治文件中得到突出，但尚未充分嵌入指标体系。作为“亚马孙COP”，贝伦文本多次强调森林保护、原住民和地方社区在减缓与适应中的关键作用，巴西也借会议推出全球热带森林基金等倡议。然而，GGA指标更多围绕国家层面的政策与成果设计，对如何在指标层面系统体现地方知识、本土社区治理经验与原住民权利，尚缺乏细化安排，这一部分的制度化仍有待后续工作逐步补足。在此意义上，贝伦在适应议程上主要实现的是“可观测性”的增量，而非能力与资源的质变。对于高度脆弱的发展中国家而言，关键问题不在于指标数量本身，而在于能否借助这一框架形成可融资、可执行的具体适应项目。

作为2025年气候大会最重要的成果，贝伦通过公正转型工作方案，建立国际合作安排，标志其从宣示进入制度化议程。公正转型文本纳入权利要素，强调保障工人权利、包容群体，连接人与制度，关注社会维度与分配正义。公正转型机制仍处框架阶段，关键问题未细化，面临资源约束与国内基础不足的挑战。贝伦在公正转型上迈出半步，提供制度载体但实际效果待后续塑造。

然而，2025年气候大会未能推进后迪拜时刻的化石燃料与1.5℃叙事，COP28“迪拜共识”首次在正式文本中写入从化石燃料转型的语言，据此，外界普遍期待贝伦能够在化石能源治理上进一步前移。然而，2025年COP30的实际结果不尽人意，多边谈判在这一议题上的推进空间仍然有限。欧盟等联盟提议启动退出化石燃料全球路线图，但遭反对，核心文本未出现化石燃料相关措辞，引发对科学共识削弱的批评。2025年气候大会的《共同体决定》重申1.5℃目标，承认当前NDC落实后升温仍达2.3-2.5℃，鼓励对标净零路径，未形成新集体约束。化石燃料措辞缺席将转型压力转移至国内与俱乐部机制，长期愿景强化但短期约束偏弱的特征未改变。

从格拉斯哥到巴库，气候治理阶段性推进，贝伦延续路径但暴露资金、规则、治理掣肘，核心问题转向如何落地承诺。贝伦的意义在于明确全球气候治理关键问题转向“如何落地”，资金工程化、规则可执行、公正转型制度化是行动闭环关键。贝伦提供了清晰的“问题清单”，既是阶段终点也是新起点，后续治理需各方在资金、技术、规则与政治间找到平衡，将承诺转化为集体行动。