今年3月，备受瞩目的全国两会审议并通过了“十五五”规划。这份为中国未来发展描绘蓝图的文件，在气候应对与能源转型方面向国内外释放了关键信号，明确强调了对清洁能源发展与能源安全保障的有力支持。

作为中国实现“2030年前碳达峰”目标前的最后一个五年规划，“十五五”规划将决定中国未来五年减少温室气体排放的速度，以及为清洁技术行业提供的政策支持力度。这些政策走向不仅关乎中国自身的绿色转型，对全球应对气候变化的成效也至关重要。

规划明确提出，在2026年至2030年间，中国将力争实现单位国内生产总值（GDP）的二氧化碳排放量降低17%，并在未来五年内推动煤炭消费达峰，同时实现每年以可再生能源替代3000万吨化石燃料的目标。《中国日报》报道指出，中国将“积极而稳妥地”朝着目标迈进。

针对这份意义深远的规划，澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访了多位长期关注中国的国际气候与能源组织专家。他们从全球视角出发，深度解读了“十五五”规划对中国及世界的深远意义。

在地缘冲突加剧、全球能源安全焦虑上升的当下，中国“十五五”规划释放的不只是国内转型信号，而是在回答一个更大的问题：当世界重新担忧能源安全时，绿色转型还能否继续前进。未来五年，中国能否如期推动煤炭消费达峰、加快清洁能源替代，并将产业升级真正建立在低碳基础之上，不仅关系自身高质量发展，也将深刻影响全球减排进程与发展中国家的转型路径。某种意义上，“十五五”写下的，不只是中国未来五年的绿色坐标，也可能是全球能源转型下一阶段的风向。

2025年6月25日，山东威海荣成市北部沿海，成排壮观的风力发电机迎风转动。本文图片 视觉中国 资料图

中国新碳强度目标意味着什么？

今年两会政府工作报告在“双碳”工作目标中释放出明确信号：“十五五”期间单位GDP二氧化碳排放累计降低17%，2026年降低3.8%左右。这一目标设定明确且具有刚性约束，延续了中国实现“2030年前碳达峰”的坚定承诺。

亚洲气候行动者总干事王晓军表示，“十五五”期间恰逢中国实现“2030年碳达峰”目标的最后冲刺阶段。这一目标的实现不仅关乎全球应对气候变化的努力，更关乎中国绿色低碳的高质量发展新模式。

“这种‘强心、安心、专心、静心’的坚定态度，为当前充满不确定性的国际局势注入了急需的专注力，也为应对关乎人类存亡的气候变化危机提供了‘功在不舍’的坚毅姿态。在全球能源格局动荡的当下，中国的这种战略定力不仅为国内高质量发展奠定了基调，也为全球绿色转型注入了最宝贵的确定性。”他说。

英国气候与能源媒体《碳简报》分析认为，规划设定了2026年至2030年间将中国“碳强度”降低17%的目标，但同时也调整了这一关键气候指标的计算方法。从过去的“能耗双控”（能源消费总量和强度控制）全面转向“碳排放双控”（碳排放总量和强度控制），并相应调整了核算边界。规划继续展现出对中国清洁能源建设的支持，政府重申了对太阳能、电动汽车、氢能和新型储能等清洁能源产业的支持，并强调了中国在全球气候治理中发挥引领作用的意愿，希望成为提供价格合理清洁能源技术的“国际公共产品”提供者。

《碳简报》分析称，自2024年3月以来，中国的碳排放量一直“保持平稳或呈下降趋势”。根据“十五五”规划，实现气候目标仍将是未来五年中国政策的关键驱动力。最新规划中的气候与环境章节呼吁中国“统筹（经济）发展和减排”，并“确保如期实现碳达峰目标”。

“十五五”规划在回顾“十四五”规划时称，中国已实现17.7%的碳强度降幅，略低于18%的目标。绿色创新发展研究院（iGDP）的分析指出，受多种因素影响，“十四五”规划中的碳强度降幅与2025年预期目标尚有差距，但在能耗强度削减及可再生能源装机等指标上，中国已超预期完成，为后期绿色转型打下了坚实基础。

2025年7月27日，广西桂林，平乐县二塘镇工业集中区东区标准厂房屋顶，太阳能光伏板整齐排列，被阳光映照得呈现深蓝色调。

清洁能源：减少排放和促进经济发展的关键驱动力

能源智库Ember高级分析师杨木易向澎湃新闻表示，此次新规划最值得关注的一点是，中国在推进碳中和时，其目标并不仅仅是能源结构调整，而是要把未来的经济增长和工业发展重新建立在清洁能源的基础之上。

“换句话说，这不仅是一个能源转型的问题，而是中国所提出的‘经济社会全面发展绿色转型’。考虑到中国经济体量之大、能源系统之复杂，再加上当前国际环境的不确定性以及国内发展阶段面临的多重挑战，在这样背景下推动如此大规模、系统性的绿色转型，本身就是一项非常难能可贵、也极具雄心的工程。”杨木易说。

“十五五”规划中，继续呼吁中国在2030年前初步建成“清洁、低碳、安全、高效的新型能源体系”，并继续增加“风光水核”装机容量。为履行国际承诺，该规划设定了到2030年将非化石能源占能源消费总量比重提高到25%的目标，高于2025年的略低于21.7%。

规划提到将继续扩大巨型清洁能源基地的规模，这些基地在过去五年一直是太阳能和风能发展的关键驱动力。这些基地既包括西北部沙漠基地，也包括重点建设的位于西南地区水力资源丰富省份的基地，将太阳能、风能和水力发电相结合。

芬兰能源与清洁空气研究中心（CREA）中国分析师秦旗表示，整个规划都非常重视清洁能源的作用，不仅在能源转型和排放方面，而且在经济增长方面。规划继续大力支持风电、光伏、水电、核能、储能、智能电网、跨省输电和零碳园区等，说明未来中国能源政策的主线仍然是增强清洁能源的供给能力。构建“新型电力系统”仍然是一项关键目标。新系统应能够整合大量可变风能和太阳能，并以储能、智能电网、跨省电力交易和大规模输电为核心。这包括“大力发展”电池储能技术，以及建设100吉瓦的抽水蓄能电站。

除了电力系统本身，规划还指出氢能和核聚变是潜在的经济增长新动力。就氢能而言，重点在于发展配套基础设施，并将氢能整合到工业、交通运输燃料和能源系统中。核聚变被强调为一项前沿技术，表明中国雄心勃勃地希望在竞争日益激烈的下一代能源技术商业化竞赛中占据一席之地。

秦旗指出，从“十五五”规划中可以看到，中国的工业脱碳和新型电力系统正逐渐从“目标”走向“基础设施建设”的实质性阶段。规划中重点提到了零碳园区、零碳运输走廊、非化石能源十年倍增行动、新型电力系统、大力发展新型储能。

零碳工业园区是实现工业能源脱碳的一项重要举措，包括为工业厂房直接供应清洁电力和绿色氢气。建设零碳交通走廊是一项新举措，旨在改善繁忙交通路线沿线的快速充电和电池更换基础设施，从而实现货运和客运的电气化。此前，去年公布了一项雄心勃勃的计划，拟在未来三年内将充电基础设施规模扩大一倍。

“这意味着在未来五年，中国不仅仅是要继续新建光伏和风电，而是要把能源转型往更深一层推进：进入电网、工业、交通和区域产业布局重组。这个变化意义重大，因为它关系到中国能否把风光装机增长真正转化为排放下降和产业升级。”秦旗说。

亚洲协会政策研究所（ASPI）中国气候中心主任李硕观察到，此次五年规划并未过度强调对清洁能源或清洁技术行业进行“大水漫灌”式的支持，这与他们之前的预期一致。他认为，政府希望进行调控，防止已过热的制造业进一步过热或出现过度投资。从宏观经济的角度来看，这对于应对“内卷”问题是一个重要的信号。

iGDP的分析则指出，今年的政府工作报告中有“五个首提”涉及绿色转型，分别是：首提“未来能源”、首提“绿色燃料”、首提“提质降本降碳”、首提“国家低碳转型基金”和首提碳排放强度指标。政府明确要求“大力发展绿色低碳经济”，提及“零碳工业园区”、“零碳工厂”及高技术含量、高附加值的绿色新兴产业，构建未来竞争新优势。

据行业新闻媒体北极星电力网报道，发展“零碳工厂和园区”一直是许多地方政府实现非化石能源目标战略的核心。规划中也列出了建设更多此类零碳工业园区的呼吁。“十五五”期间，我国力争建成约100个国家级零碳园区，这将成为加速我国绿色转型、提升国际竞争力和应对国际贸易壁垒的战略抓手。iGDP近期的研究成果显示，各地涌现的零碳园区正通过整合可再生能源系统、电气化及聚焦新材料新技术的产业升级，实现经济增长与深度脱碳的双赢。

“通过零碳工厂等机制扩大对清洁能源的需求，代表着一种日益“自下而上”和“以市场为导向”的能源转型方式，这将“使化石燃料无立足之地。”杨木易说。

2025年12月5日，在江苏省连云港煤炭码头，运输卡车正在转运电煤。

促进煤炭和石油消费在2030年前达峰

当前全球地缘政治博弈加剧了国家及地方对能源安全的考量，但中国扭转煤炭消费增长趋势的决心并未改变，统筹“发展安全”与“绿色低碳”将成为下一阶段的工作重点。

“十五五”规划纲要草案明确提出要在2026-2030年期间实现“煤炭和石油消费达峰”，这是此类措辞首次出现在顶层规划文件中。根据新华社2月的报道，我国煤炭消费可能在2027年左右达峰，石油消费在2026年左右达峰。

《碳简报》分析指出，规划继续支持“化石能源清洁高效利用”，但并未提及煤炭消费的上限或达峰时间表，“十五五”期间，我国有望重启煤耗总量控制工作。绿色创新发展研究院则指出，“地缘政治局势加剧了各级政府对能源安全的担忧”，并补充说，这造成了“煤炭减排的不确定性”。

尽管如此，规划仍然非常重视燃煤电厂的改造。呼吁建设生物质掺烧、绿氨掺烧等煤电机组改造“示范项目”。分析认为如果燃煤电厂被用于灵活应对用电高峰并弥补清洁能源供应缺口，那么此类改造可能会促使燃煤电厂降低利用率，从而减少排放。规划还呼吁“全面实施煤化工低碳化改造项目”。煤化工行业是过去一年排放增长的主要来源。然而，煤化工行业仍可能是中国煤炭开采行业的主要需求来源，在规划中，煤制油气基地被列为提升国家“安全保障能力”的“重点领域”。

规划还指出，造纸、食品和纺织行业的燃煤锅炉和工业窑炉应被“清洁”能源替代，推动煤炭消费量替代达到每年3000万吨。

王晓军特别提到了煤炭大省山西的情况。作为全国最大的煤炭生产基地，山西在“十五五”期间将面临全国煤炭消费达峰与“碳双控”制度的双重硬约束。一场艰巨的转型考卷已经摆在山西面前，不拖中国实现“碳达峰”目标的后腿只是及格，而要想考出优异成绩，必须将目光放到煤炭以外，找到更新的“非煤”发展路径。

王晓军表示，接下来的五年给山西提供了一个实现既安稳又华丽转身的历史机遇，在摆脱“一煤独大”依赖的同时，实现绿色能源、算力、生态、农业、康养等多个产业的百花齐放。山西的成功不仅是对中国实现碳达峰、为碳中和做好铺垫的贡献，更是对全球其他资源型地区实现和谐平稳转型的重要启发。

“山西正在填补煤炭消费达峰后的增长缺口。这种多业并举的模式，核心目标是提升非煤产业的贡献率，确保我们在减少煤炭依赖及推动资源型地区转型发展的过程中，依然能实现可持续的经济增长与民生改善。这才是山西真正走向高质量发展的必由之路。”王晓军说。

iGDP则进一步指出，实现“双碳”目标，关键点和难点都在于能否真正落实，顶层目标需要转化为各地方行之有效的具体行动。“十五五”期间，我国从能耗双控向碳排放双控的全面转型，并将其纳入地方政府碳考核，这是“十五五”期间最具变革性的治理创新之一。若能严格执行碳排放双控制度，这将建立起以往能耗强度指标中未能实现的问责机制。

中国未来五年如何参与全球气候治理？

与此同时，清洁能源技术在中国经济升级中继续发挥着重要作用，多个“新能源”领域被列为其产业政策的关键。被提及的领域包括智能电动汽车、“新型太阳能电池”、新型储能、氢能和核聚变能。

李硕表示：“中国清洁技术的发展，而非传统的行政性气候管控，正日益成为减排的主要驱动力。”他补充说，加强中国清洁能源产业意味着“中国的经济发展与其气候目标正更加紧密地结合起来”。

秦旗表示，中国未来五年很可能仍是全球能源转型最重要的增量来源。作为全球最大的能源消费国、碳排放国，同时也是最大的清洁技术产地，中国在未来五年将继续借助自身的产业规模、制造能力和基础设施投资，深刻影响全球清洁技术的成本、供应链和扩张速度。

“从规划中可以看到，中国希望在全球气候治理中发挥作用，并把可负担的清洁能源技术作为一种公共产品提供给全球各国。中国参与全球气候治理并非依靠激进的目标设定，而是主要通过技术供给、基础设施和标准的输出。但与此同时，若中国在未来五年建立更清晰的化石能源减退路径，将增强其国际气候可信度和领导力。”她说。

秦旗进一步指出，结合当下中东地区的冲突对全球能源的冲击，中国未来将在全球能源转型中扮演一个更关键、更复杂的角色。冲突和随之而来的霍尔木兹海峡航运受扰，进一步强化了中国政策制定者现有的理念：减少对外部油气通道的依赖，不仅是气候问题，更是国家能源安全问题。在这种局势下，能源转型大概率将发展成为安全驱动的转型，也就是说新能源、电气化、绿色燃料和其他清洁能源技术将被视为降低油气进口脆弱性、提升战略韧性的手段。中国将更坚定地推动非化石能源替代，尤其是在电力系统、工业热源替代、交通电动化和合成燃料等方向。与此同时，中国的转型模式或将成为全球南方国家更现实的样本，通过扩大本土清洁能源供给、降低进口燃料依赖、发展制造业和基础设施，来实现安全、增长和减排三者兼顾。

杨木易也表示，当前中东局势再次提醒世界，全球能源体系仍然高度依赖化石燃料贸易，而这些贸易往往集中在少数地缘政治高度敏感的地区。对于许多亚洲经济体来说，这意味着经济发展在很大程度上仍然受到外部能源供应安全的制约。在这样的背景下，推进能源转型不仅仅是一个气候问题，也越来越成为一个经济安全和发展战略问题。

中国正在通过推动经济发展清洁化，逐步实现对化石能源的战略性卸载。一方面，中国在加快建设以风电、光伏为主体的新型电力系统；另一方面，也在推动工业电气化、绿色燃料以及零碳产业园等新模式，尝试把未来的工业增长建立在清洁能源基础之上。杨木易从全球视角分析认为，中国的能源转型可能为许多发展中国家提供一把“梯子”，帮助它们推进自身的脱碳进程。

这把“梯子”首先体现在可负担性上。凭借庞大的产业规模和强大的制造能力，中国大幅降低了太阳能电池板、电池、电动车等清洁技术的成本，使得许多亚洲发展中国家得以跨越高昂的门槛，更顺利地推动清洁能源的大规模部署。

其次，这也是一把可供学习的“梯子”。作为全球规模最大、结构最复杂的能源与工业系统的运作者，中国在快速推进绿色转型的同时努力维持系统稳定。这一过程中积累的经验与教训，对东南亚及其他快速发展的经济体而言，具有重要的参考价值。

更为根本的是，中国正在开辟一种新的可能性。作为一个曾高度依赖化石能源实现工业化的国家，中国本有理由继续沿袭旧路，但它如今正主动尝试通过清洁电气化、零碳产业园等新型模式，重塑工业经济的基础。这一探索为许多亚洲国家拓宽了对未来发展路径的想象空间——更深层次的工业化与气候目标并非必然对立，而是可以并行推进的。

“如果这些探索能够成功，它不仅会改变中国自身的发展模式，也可能为全球特别是亚洲的发展中国家提供一种新的参考路径——在保持经济增长和工业化进程的同时，实现能源体系的深度转型，从而降低对地缘政治高度敏感的化石能源供应链的依赖。”他说。